青岛市中级人民法院

行政案

（2019）鲁02行终453号　　

上诉人崔某业因诉被上诉人青岛市公安局市南分局（以下简称市南公安分局）、青岛市市南区人民政府（以下简称市南区政府）履行法定职责及行政复议与行政赔偿一案，不服青岛市市南区人民法院于2019年6月10日作出的（2018）鲁0202行初268号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年8月13日在第15法庭公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

原审法院查明：2016年11月9日9时30分左右，原告因与其住所地一楼住户发生纠纷，拨打110报警。原告主张当天上午一楼租户中一名老太太在楼下对其进行了长时间的辱骂，被告下辖的八大峡派出所接到转办报警后，电话回复原告报警不属于其出警职责。当日下午14时25分，被告市南公安分局下辖八大峡派出所接到原告报警称，原告楼下一楼房东张某对其进行辱骂并踢打原告家防盗门。被告处警后，对原告及案外人张增峰进行了询问，其中原告在询问中陈述了其上午被辱骂的情况。2016年11月10日，被告向原告出具受案回执，对原告2016年11月9日报称的原告被故意损毁财物案一案受案。上述受案回执于2016年11月11日向原告送达。原告向被告市南区政府申请行政复议，认为被告市南公安分局未履行法定职责，110不及时出警，未依法进行居住证管理登记和处罚，未依法查处违法房屋出租登记，未在法定时间内结案作出处罚决定，申请确认市南公安分局没有履行职责构成行政不作为，要求对其行政报案立案侦查并对违法行为人作出处罚。2017年1月24日，被告市南区政府向原告作出并邮寄青南政复办补字〔2017〕2号《补正行政复议申请通知书》：1.提交本人签字的行政复议申请书；2.提交受委托人身份证复印件，并签字确认；3.提交的材料中，没有曾要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料，请予以补正。2017年2月6日，市南区政府受理原告复议申请，并于次日向原告邮寄《受理通知书》。2017年2月6日，市南区政府向市南公安分局送达《提出答复通知书》，要求市南公安分局就原告复议申请提出书面答复。2017年2月16日，市南公安分局作出《行政复议答复书》并提交相关证据。2017年3月20日，市南区政府作出青南政复决字〔2017〕15号《行政复议决定书》：确认市南公安分局超出法定期限处理案件程序违法，责令市南公安分局于决定书生效之日起30日内，对原告的报案依法作出处理；对原告主张的被告事发当日上午不及时出警、未依法进行居住证管理登记和处罚、未依法查处违法房屋出租登记构成不履行职责行为，因原告未提交证据证明其提出过相关履职申请，复议机关不予支持，驳回原告其他复议请求。2017年4月18日，被告市南公安分局向原告作出告知，对其2016年11月9日的报案虽然在法定期限内无法作出行政处理决定，但会继续调查取证。

原审另查明，2016年11月10日，原告通过青岛市政务网向市长信箱反映市南公安分局八大峡派出所存在以下失职行为：不及时110出警，没有依法对其驻地104户进行居住证管理登记和处罚，没有依法查处其驻地104户违法房屋出租登记行为，没有履行治安案件程序规定的受案程序及时给出受案回执。2016年11月29日，市长信箱回复，对您反映的问题，市公安局进行了落实，八大峡派出所的民警已经与您当面沟通，就您反映的问题进行说明。2016年12月2日，原告再次在市长信箱反映，八大峡派出所没有对“不及时110出警，没有依法进行居住证管理登记和处罚，没有依法查处违法房屋出租登记行为”作出说明，只对破坏公私财物进行了受案程序，应当按照侮辱行为进行受案即受案案由错误。2016年12月16日，市长信箱进行回复，对您反映的问题，市公安局进行了落实，八大峡派出所的民警已经与您当面沟通，就您反映的问题进行说明。

再查明，2017年1月14日，原告委托代理人崔某元向被告市南区政府法制办电子邮箱发送一封名为“公安局市南分局不作为补充证据[2017]2号崔某元”邮件，附有一段110报警录音和上述2016年11月10日的政务网信箱截图三张。2017年1月19日，原告方向被告市南区政府复议办公室邮寄平信一封，信封上写有“（2017）2号补正申请”字样。2017年1月20日，原告委托代理人崔某元向被告办公室致电，称己经给被告寄送了补正通知信和发送了电子邮件，平信是昨天寄出，电子邮箱已经发送几天了，请查询。

原审法院认为：根据《治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”被告市南公安分局作为青岛市市南区公安机关，负责辖区内的治安管理工作，被告主体适格。案件立案因经过山东省高级人民法院再审，故原告起诉未超过起诉期限。关于原告2016年11月9日上午的报案，《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款规定：“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关主管机关报案或者投案。”《治安管理处罚法》第四十二条规定：“有下列行为之一的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）写恐吓信或者以其他方法威胁他人人身安全的；（二）公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的；”根据上述规定，原告主张的辱骂行为属于治安案件的管辖范围，被告对原告2016年11月9日的该项报案应依法予以处理。《110接处警工作规则》第十一条规定：对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助，处警民警接到110报警服务台处警工作指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。对其他非紧急报警、求助，处警民警应当视情况尽快处理。原告报案所称的在楼下辱骂行为虽不属于紧急报警，但民警亦应根据情况尽快处理。被告工作人员称该报案不属于出警范围不符合法律规定。本院依法确认被告市南公安分局对原告2016年11月9日上午9时30分的报案不及时出警行为违法。

关于原告第二项诉讼请求中要求对当天下午已受案的违法行为进行查处，因复议机关已经责令公安机关限期对原告的报案依法作出处理，故原行政行为已经被行政复议机关改变，原告所诉不具有基本的事实依据，不符合受案条件。原告的第一项诉讼请求系要求履行行政复议决定，亦不属于行政诉讼的受案范围。

关于原告要求被告市南公安分局对成武路40号104户查处未登记违法出租问题和居住证管理问题，争议焦点为原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据上述规定，原告应是行政行为的相对人或者利害关系人。本案系要求履行职责之诉，该类诉讼并非依申请便获得原告主体资格，仍需与被诉行政行为有利害关系，才有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与行政行为有利害关系：(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；”。

从上述法律规定可知，公民基于其投诉举报事项要求行政机关履行法定职责，需要符合两个条件，一是举报人维护的是自身的合法权益，二是行政机关需具备相应职责权限。本案原告向被告投诉的居住证管理和房屋出租登记问题，涉及的是社会治安秩序和公共安全，并不直接指向原告自身的合法权益，且相关法律法规也未规定公安机关有处理相关投诉的职责，故本案崔某业进行违法线索的举报，不具备行政诉讼的原告主体资格，对该两项诉讼请求本案不予审查。

关于复议决定的合法性，根据已查明事实，原告在复议中提交了要求市南公安分局履行职责的证据材料，被告以未提交相关证据为由不予支持原告的复议申请，属于认定事实不清，依法应予撤销。此外，原告要求赔偿的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决一、确认被告市南公安分局对原告崔某业2016年11月9日上午的报案未及时出警的行为违法；二、被告市南公安分局在本判决生效后30日内对原告崔某业2016年11月9日上午的报案依法作出处理；三、撤销被告市南区政府2017年3月20日作出青南政复决字〔2017〕15号《行政复议决定书》的第二项决定；四、驳回原告崔某业其他诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由被告负担。

上诉人不服原审判决，上诉称：一、原审以“关于原告要求被告青岛市公安局市南分局对成武路40号104户查处未登记违法出租问题和居住证管理问题，争议焦点为原告主体资格问题。”该认定错误。首先，被上诉人均否认上诉人曾经向被上诉人进行过举报投诉，没有否认上诉人的主体资格，且本案已经被山东省高级人民法院（2018）鲁行申1455号裁定指令继续审理，不存在上诉人的主体资格问题，被上诉人从未否认过上诉人的主体资格。上诉人当然是本案的而受害人、权利相对人，完全符合《行政诉讼法》第二十五条及司法解释的规定，违法行为人与上诉人住在楼上楼下，因为其违法租房、违法经营被查处才造成对上诉人的侮辱、谩骂、破坏威胁等行为，根据《物权法》第七十一条、七十七条，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十条、第十一条的规定，上诉人是本案的当然利害关系人，原审法院却枉法裁判为上诉人无利害关系，不予审查。另外，根据1995年《租赁房屋治安管理规定》第六条、第七条，《山东省流动人口服务管理暂行办法》（2016年）第十条、第三十五条、第三十六条，第四十二条之规定，本案被上诉人存在玩忽职守、不作为、不担当、不诚信、推诿扯皮、欺上瞒下的包庇行为，已经给上诉人造成了严重的危害后果，原审法院却在两年时间内作出不予受理和主体资格不予审查的枉法裁判，请二审法院予以纠正。二、原审判决“原告要求赔偿的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持”错误。原审法院已经判决被上诉人市南公安分局2016年11月9日上午报警未及时出警的行为违法，证明本案事实是清楚的，上诉人原审已经提交了相关医院证明，证明上诉人遭到伤害后所花费的医疗费用，但原审判决却没有对该证据采信，当作证据不存在，只字不提，造成事实不清的假象。本案上诉人遭到侮辱、谩骂、威胁的事实和损害后果是清楚的，并且两者存在利害关系。被上诉人在没有任何反证的前提下就认定两者之间不存在因果关系，是在为自己玩忽职守行为找借口，应当承担举证不能的法律后果，根据《国家赔偿法》第三条的规定，被上诉人是当然的赔偿义务人，应当给予上诉人行政赔偿。且被上诉人市南公安分局没有按照复议机关的要求进行处理，没有进行调查和结案，继续包庇违法分子。综上，请求撤销原判，依法改判，诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人市南公安分局辩称：一、被上诉人在行使职权过程中不存在违法国家赔偿法所规定的侵犯上诉人合法权益的情形。2016年11月9日，上诉人崔某业报警称其居住的房屋被楼下房东辱骂并踢打防盗门，接到报案后八大峡派出所依法受理并展开调查，根据调查的情况，依照规定将相关内容告知了上诉人。二、被上诉人市南公安分局对上诉人作出的国家赔偿不予受理通知书符合法律规定。经审理，上诉人崔某业的国家赔偿申请不属于国家赔偿范围，与被上诉人行政行为无因果关系，2018年1月18日根据《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》做出了不予受理通知书。三、上诉人崔某业的国家赔偿申请于法无据。请求维持原判。

被上诉人市南区政府辩称：一、被上诉人市南区政府作出的青南政复决字(2017)15号《行政复议决定书》程序合法。二、青南政复决字(2017)15号《行政复议决定书》认定事实清楚,证据充分,适用法律正确。三、原审判决作出撤销青南政复决字(2017)15号《行政复议决定书》第二项的判决认定事实不清,证据不足,依法应予改判。1、原市南法制办邮箱系用于本部门行政事务专用邮箱,不用于对外接收复议案件材料,先前亦未通过此邮箱与上诉人或其他申请复议人员联系过复议案件情况;第二,上诉人于2017年1月22日申请行政复议,2017年1月14日发送的材料不能作为复议案件的证据:第三,上诉人代理人崔某元申请行政复议的案件有若干,电话录音不能显示其所述具体指向哪个案件,作为1月20日的录音,无法与1月22日申请复议的案件产生关联;第四,上诉人提供的录像中上诉人代理人称有三个案件,无法确认与本案有关亦无法确认其最终按照对方人员的指示对相关证据进行了登记或最终作为证据提交。因此青南政复决字(2017)15号《行政复议决定书》中作出驳回上诉人其他复议请求的决定并无不当一审法院作出销该项决定的判决与事实不符,于法无据,请求二审法院依法予以改判,维持答辩人作出的行政复议决定。四、上诉人上诉理由不成立,依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十二条规定,公民基于其投诉举报事项要求行政机关履行法定职责,既需要举报人出于维护自身合法权益目的,又需要行政机关具备相应职责权限。就上诉人向公安市南分局投诉的居住证管理和房屋出租登记等问题,涉及的是社会秩序和公共安全,并不直接指向被答辩人自身合法权益,且并没有相关法律法规规定公安机关有处理相关投诉的职责,故上诉人无行政诉讼的主体资格。就上诉人所述医疗费用问题,无法证明与本案有直接关系,且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定,上诉人与案外人张某因纠纷产生的医疗费用,不属于行政诉讼受案范围。一审法院经审理作出的此部分认定并无不当。请求依法判决。

当事人一审提交的证据已经随案卷移送本院，对证据的认定本院与原审法院相同，经审查，本院确认原审查明事实成立。

各方当事人原审提交的证据已经随案卷移送本院，对证据的认定本院与原审法院相同，经审查，本院确认原审查明的事实成立。

本院认为：一、原审判决判项第一、第二、第三项分别为，确认被上诉人市南公安分局对上诉人2016年11月9日上午的报案未及时出警的行为违法，要求被上诉人市南公安分局对该报案依法作出处理，以及撤销被诉复议决定第二项内容。上诉人与被上诉人市南公安分局对此均无异议，被上诉人市南区政府未上诉，其在答辩中提出的异议不能成立，本院同意原审法院该判决结果。

二、关于上诉人所要求被上诉人市南公安分局对成武路40号104户查处未登记违法出租问题和居住证管理问题。上诉人所投诉的房屋居住证管理及房屋出租登记问题，该涉及社会秩序和公共安全，实质是上诉人行使公民权利，为被上诉人市南公安分局提供相关线索，属于举报行为，其不具备行政诉讼的主体资格。另外，上诉人要求被上诉人履行涉案复议决定内容，亦不属于行政诉讼受案范围。原审法院对该两诉请不予审查并无不当。

三、关于上诉人所主张的赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条以列举的形式规定国家承担赔偿责任的五种情形，分别如下：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。另外，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。

本案上诉人主张被上诉人市南公安分局违反《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（三）项所规定情形。但本案已确认被上诉人市南公安分局未依法及时出警违法，以及超过办案期限程序违法，但对于是否存在案外人辱骂、殴打等行为并未进行确认。上诉人也无证据证明所主张的10248.5元医疗费与被上诉人行为存在利害关系，其主张无事实根据，原判不予赔偿并无不当。

综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

案件受理费50元，由上诉人崔某业负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　李国宁

审 判 员　蒋金龙

审 判 员　刘力铭

二〇一九年九月二十七日

书 记 员　王　崧