缩小城镇化“鸿沟”
河北邯郸13岁初中生遭同学杀害案引发舆论广泛关注。值得注意的是，案件中三名嫌疑人与被害人均为留守儿童。这让留守儿童的成长教育问题，再次进入大众视野。
过去40多年间，我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。但另一方面，我国户籍制度改革采取渐进方式推进，二者节奏并未完全同步。一个巨大的“缺口”由此出现——2023年，我国常住人口城镇化率达到66.2%，按户籍人口计算则是47%，二者相差19个百分点。
在这道城镇化“鸿沟”中，留守儿童群体随之而生。有数据显示，由于教育等城市公共服务在常住人口与户籍人口间分配不均，加之大城市生活成本过高等原因，我国仍有超1500万义务教育阶段的农村留守儿童与父母长期分离。
根据《“十四五”新型城镇化实施方案》，到2025年全国户籍人口城镇化率将明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。
眼下，从大中城市纷纷放开放宽落户限制，到新一轮新型城镇化重点聚焦县城，再到加快推进保障性住房建设等，无疑都在朝着缩小“鸿沟”的差距努力。
这些措施又能在多大程度上解决留守儿童之痛？
上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭长期关注外来人口随迁子女就学等问题。他在接受城市进化论专访时谈到，无论是从中国当前情况、还是从世界经验来看，少数地区人口持续集中的空间集聚趋势，不会因为一些政策的力量而发生根本性扭转。
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在此背景下，陆铭认为，公共服务配置问题，仍是留守儿童问题产生的主导因素，“因此加强学校供应，应成为一个无需争议的政策方向”。同时，因地制宜发展县城产业，充分考虑人口覆盖范围、可负担性等因素的保障房建设，也将有利于解决留守儿童问题。
01
公共服务空间错配
是产生留守儿童问题主因
城市进化论：消除留守儿童与父母分离难题，尽可能避免邯郸初中生遇害这类悲剧再次发生，已经到了非常迫切的时候。我们首先要明确的是，这些问题是如何产生的？
陆铭：留守儿童问题的产生——简而言之，是因为在我国各地区之间形成了规模庞大的流动人口。
这些流动人口，往往是经济相对欠发达地区的农村人口，向着经济相对发达地区的城市流动，尤其是流向大城市。但在大城市，他们的孩子不能顺利入学，这主要是几个原因导致的。
我国长期以来没有根据常住人口来配置公共服务。公共服务的配置，特别是在教育等公共服务上，往往都是按照户籍人口来配置的。因为教育的供给主要依赖于地方财政，尤其是人口流入地的地方政府，承担了提供公共服务的主要财政支出。这样一来，就会有一种认识，认为外来人口的子女教育是地方的财政负担。曾经，个别大城市控制人口时，还严格控制一些为外来人口子女提供教育的学校。这就导致在外来人口集聚的城市，特别是大城市，长期存在学校不足、学位不足的问题。
第二是观念问题。在一些大城市本地人看来，如果外来人口的子女在本地就学，会抢占本地公共资源。但很多人都忽视了一点，就是外来人口在当地就业，为城市经济和社会发展作出了巨大贡献，很多人还缴纳了社保。按道理来讲，他们就应该平等地享受公共服务。
另一个原因是居住成本。在大城市，以住房价格或租金为代表的居住成本相对较高，若外来人口把自己的孩子带在身边上学，会增加家庭整体的生活成本。同时考虑到时间成本——很多外来人口在本地工作非常忙，自己也没有时间和能力来照看孩子。在这些因素的作用之下，就形成了庞大的留守儿童群体。
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城市进化论：你认为上述因素中，哪一个是主因？
陆铭：以上所有原因中，我认为第一个原因是主导。即便存在少数外来人口因为生活成本等原因把孩子留在老家，但对于那些愿意把孩子带在身边的家长来讲，首先还是应该为他们提供均等化的公共服务，让他们的孩子尽可能进入公办学校就读。
同时在住房方面，如果政府能加大公租房、廉租房的供应，也可以有效缓解这部分群体在城市的居住成本。这样一来，即便我们不能完全消除留守儿童问题，至少也能够尽量减少。
02
加强人口流入地学校供应，
鼓励社会力量参与
城市进化论：我们也看到，过去两年越来越多的城市正在放开放宽落户限制。为何留守儿童问题仍然存在？有媒体报道， 2023年我国义务教育阶段农村留守儿童仍有1550.56万人。
陆铭：关于农村义务教育阶段留守儿童到底有多少，目前也存在统计口径不同的情况。比如父母只有一方不在身边，算不算留守儿童？绝大多数学者认为，这也应该算作留守儿童，因为事实上这样的孩子处在单亲状态；另外，现在随着经济和社会发展的水平明显提高，农村户籍的孩子在留守时，可能并非留在农村老家，而是留守在老家的县城。
还有一种新的情况，就是一些城镇户籍人口在跨地区流动时，虽然是城镇户籍，但他是外地户籍，这样家庭的孩子在人口流入地，可能同样没办法平等地进入公办学校，也会导致一些城镇户籍儿童留守。这些群体同样值得我们关注。
至今留守儿童仍然大量存在，主要是因为即使落户限制放开，但人口流入地仍然存在学校不足的问题。增加学校学位供应，并不是一夜之间就可以完成的事。
在人口流入较多的城市，特别是现在的大城市，普遍采用的是积分入学（落户）制。而在积分制度里，一个非常重要的打分标准是外来人口的教育水平。这个门槛让大量教育水平不高的人落户可能性较低，相应地也会影响子女在本地入学的条件，这就导致了前面说的问题。
加上之前有一些大城市，把原本存在的民办学校大量关闭，导致学校总体供应更加不足。虽然现在这个趋势正在扭转，一些城市也在大量建设学校，但供给与潜在需求仍然差距巨大。
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城市进化论：那我们眼下能做些什么来解决这些问题？
陆铭：借这个机会，我要大力呼吁，针对人口流入多的地方，要认清外来人口持续流入、保持增长这个趋势，这是不可逆转的。即便外来人口数量暂时保持稳定，要解决存量外来人口子女就学的问题，都应大量建设学校。因此加强学校的供应，应该成为一个无需争议的政策方向。
具体到资金投入方面，我认为地方政府一方面要更加重视外来人口子女的教育，边际增量的财政投入要倾斜到学校建设上。同时，中央层面对于教育相关的财政转移支付，也要更多地跟随人口流动方向去配置，而不要像过去将很多资源配置在外来人口的户籍地，即人口流出地。这一点上，目前已有所改变。
城市进化论：加强学校供应除了依靠城市自身，还有哪些力量能参与进来？以及哪些制度应该调整？
陆铭：这是我另外一个呼吁，要考虑社会力量。比如一些大型企业是有资金的，一些企业家也愿意投入教育事业，一些外来人口群体有意愿自己筹资建学校。我认为应该放宽对这些领域的限制，鼓励各种社会资金参与到办学里来。
政府方面只需提供教育内容和质量的考评、指导，不遗余力地增加教育供给的总量。等到当地政府财力充足时，再逐步对这些民办学校提供支持。过渡期时，完全可以允许民办公助、纯民办等多种形式，共同提供基础教育。
另外值得一提的是高考制度。我认为未来高考更应走向“全国一张卷子”。现在地方高校的数量，仍与本地高考录取人数密切相关。未来，建议中央财政出资的学校能更多地把录取名额，向全国其他省份倾斜。如果做不到这一点，义务教育的问题就会延伸到高中阶段教育上。一些外来人口子女没有办法在人口流入地的高中接受教育、参加当地高考，家长就会选择在初中阶段、甚至小学高年级把孩子送回老家读书，让子女在老家衔接上高中阶段的教育和高考。
所以要解决留守儿童的问题，这个障碍也要慢慢移除。我认为可以采取一种渐进的方式，逐步扩大异地高考的名额，最终过渡到全国高考一张卷子。
03
县城发展并非“齐步走”，
要看区位条件和产业发展可能性
城市进化论：此前，《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》已印发。新一轮新型城镇化的亮点之一是以县城为重要载体的城镇化建设。您认为未来要解决留守儿童问题，县城将承担起怎样的角色？
陆铭：关于县城的发展，我认为一定要破除一个观念——以为全国县城是“齐步走”的。事实上并非如此。
中国县城是一个差异非常大的概念。比如最大的县城昆山，人口超过200万；而最小的县城，人口只有8000人。有的县城在沿江、沿海地区，接近于大城市，人口是增长的，也有相应的产业落地；而另外一些县城，有的远离沿海，地处内陆，有的在山区，地理自然条件恶劣，没办法集聚制造业或大规模发展服务业。有很多县城出现人口负增长，有的地方就算人口还有微弱增长，也主要是增长在县城城区。
这样一来，所谓县城的发展，就是一个自然地理和经济地理的问题，要看它的区位条件和产业发展可能性。换句话说，人口之所以持续向大城市、包括大城市附近郊区的县城及邻近的中小城市集中，就是因为人口从没有产业和就业机会的较偏远地区，流向了有产业、有就业机会的地区。
所以我们今天所讲的留守儿童，实际上就是其父母在人口能够保持正增长的地区工作。从这个角度看，如果笼统地认为能够通过发展县城来解决这个问题，实际上是“空中楼阁”。
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城市进化论：发展县城要因地制宜，是否就能扭转人口向大城市集中的空间集聚趋势？
陆铭：我强调区位的重要性，并不是说那些相对欠发达地区的县城就没什么可做了。有些县城有自己的条件发展大农业，有些有条件发展周边的旅游业或自然资源产业，有些地方能发展基于当地资源的一些制造业——这些都是有空间的。
从国家政策角度来讲，要让县城因地制宜发展当地产业。但也要看到，如果这些地方产业增长的空间有限，那么人口从当地流出仍将是长期的趋势。
这个道理并不复杂。因为人在决定自己是否迁移时，永远会去对比的都是老家的就业、收入机会和另外一个地方的就业机会、收入增长空间。如果发展老家的县城可以带来更多的就业机会，那么有些人会留在老家就业，但是从个体角度来讲，如果其他地方就业机会和收入增长空间更大——当然也要考虑人口流入地的生活成本，那么综合来看，他仍然有可能到就业机会和收入增长空间更大的地方去。
这样一来，由于经济发展——不管是从中国当前情况、还是从世界经验来看，少数地区人口持续集中的空间集聚趋势，就会是现代化发展过程中长期存在的趋势。它不会因为一些政策的力量而得到根本性扭转。
04
适当增加中心城区保障房供给，
提高供需匹配度
城市进化论：今年的全国政府工作报告已明确，2024年将加大保障性住房建设和供给。在您看来，保障房供给增加是否有助于解决留守儿童等问题？保障房供给又如何真正惠及进城务工人员？
陆铭：总体而言，保障房建设和城中村改造当然可以提供更多居住空间，给收入相对较低的外来人口提供更多居住条件，但我仍然认为，这里面有几个问题是需要注意的。
第一是覆盖范围。现在很多地方建设的保障房，在覆盖范围上较倾向于成建制的企业，如制造业企业的员工，最近也延伸到一些依靠平台工作的员工，如外卖骑手。但实际上，外来人口中有不少是灵活就业，没有明确的雇主。等未来保障房进一步增加时，我认为城市应实施按照个体实际收入进行保障房配置的政策，而不是按照一个人是灵活就业、有明确雇主、或在某个平台上工作进行资格区分。
第二是可负担性。给外来人口新建保障房是好的，尽量给他们提供好的条件也是对的，但我们要进一步重视“什么是适当的好条件”。任何保障房建设，它的投入最后都会转化为价格。即便有政府补贴，最后的租金也不可能跟建设成本、管理成本差别太大。一些不匹配的投入——比如一些保障房建了健身房，但外来群体实际利用率可能很低，那这些建设成本最后都会附加在租金上。所以可负担性是一个必须要考虑的问题，充分考虑外来人口的支付能力。
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第三就是区位条件。保障房建设通常被认为是提供给低收入人群的一种住房，因此供给者往往会认为其位置要远离中心城区、建在郊区，因为地价较便宜。但问题是，大城市外来人口从事的更多是服务业，大量工作岗位在中心城区。这就存在需求者就业地点与保障房供给地点之间空间错配的问题。所以，我认为应适当考虑在中心城区增加保障房供给，避免建好的保障房没有需求，或者有人住但需要长途通勤，增加城市拥堵。
第四就是保障房的供给形式。现在我们仍采取政府大量新建保障房的做法，但我呼吁政府管理部门可以考虑多种灵活供给方式的组合，比如以住房券的形式发放给相关人口，该方式可以增加租房人群的选择性，同时降低管理成本，提高供给和需求的匹配度，兼顾公平和效率。对于解决留守儿童问题，也可以根据一个家庭子女的数量、年龄等因素，在提供保障房时有适当倾斜。如孩子跟自己共住时，相应租金在边际上的增量可以有适当的政府补贴。
记者|江然 黄名扬 编辑|刘艳美 卢祥勇 杜恒峰校对|段炼
编辑：诸葛丰翼