63岁的大娘开三轮车出来摆摊，卖一些米线、豌豆粉之类的补贴家用。大娘没有固定摊位，哪里有人就往哪去，有时候在客运站，有时候在一些公司旁。
   大娘觉得今年有点倒霉，因为又碰到城管了，而前两天她刚被抓到过一次，这次城管扣押了她的三轮车，理由是占道经营，给了她一份《查封（扣押）决定书》及《查封（扣押）物品清单》，上载明扣押期限为15日，还表示如果大娘不服，可以提起行政复议或者行政诉讼。
   大娘拿着《决定书》回家，把事情告诉儿子。
   儿子听后拿过《决定书》，对照城管给的法律依据查了一下，结果他发现城管给的法律依据里只说了可以处罚，并没有说可以扣车。
   娘俩一合计，决定向法院提起诉讼，要求向法院确认《决定书》违法，理由就是“城管实施的强制措施没有法律依据”。
   3月份，城管通知大娘，三轮车已经解除扣押，大娘可以过来办理手续了，但大娘没去。
   4月份，城管对大娘作出《行政处罚决定书》，决定对大娘罚款300元。
   5月份，法院作出判决，判决驳回大娘的诉讼请求，大娘不服，提起上诉。

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    对于这个案子，首先需要明确“行政强制措施”与“行政处罚”是两种不同性质的行政行为。
  （1）行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
  （2）行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。
  （3）行政强制措施与行政处罚是两种不同的行政行为，从上述的概念中可以看出二者的目的是不同的，前者是为了“预防”，后者是为了“惩戒”
   在顺序上，往往是先行政强制措施，后行政处罚。
   既然是两种不同性质的行政行为，这就要求行政机关要分别获得授权，不可以因为具有行政处罚权就理所当然的认为具有行政强制措施权。

   好吧，一个更简单的说明，二者分别由两部不同的法律规定，当然是不一样的

   城管的证据
   《行政诉讼法》第三十条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
   在行政诉讼中，行政机关要提供证据证明自己的行政行为合法。
   在法庭上，城市管理综合行政执法局向法院提供了其适用的依据：
   （1）《行政强制法》第十七条：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。
   （2）《城市管理执法办法》第八条：城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权（说明其行政处罚权的范围）
   （3）该省的《行政处罚程序规范》第二十条规定：在调查取证的过程中，有行政强制措施权的行政处罚机关可以依法采取行政强制措施。
   （4）该省的《城市建设管理条例》第三十五条第八项，规定禁止占道经营。

 法院判决
   一审法院审理后认为：城市管理执法局对行政区域内的城市管理执法工作具有行政管理职责，因此被告采取的行政强制措施并无不当。
   二审法院审理后则认为：
  （1）被告所提交的《行政强制法》《城市管理执法办法》及该省的《城市建设管理条例》，均没有规定被告对“占道经营”有行政强制措施权。该省《行政处罚程序规范》第二十条规定的也是“有行政强制措施权的行政处罚机关可以依法采取行政强制”。
   综上，被告仅提交了对“占道经营”行为可实施行政处罚的法律依据，而无采取行政强制措施的法律依据，被告作出扣押决定的依据不足。
  （2）一审法院未审查城市管理执法局是否具有行政强制措施而直接认定其有权采取“扣押”的强制措施存在不当。
   因此二审法院判决：确认城市管理执法局作出的《查封（扣押）决定书》违法。
   扣了一辆还有一辆，生活让人别无选择。
   就在一审法院作出判决的同一天，大娘骑着另一辆三轮车出去摆摊又被抓了，这回城管的理由不仅仅是“占道经营”，还有“无证无照经营”，城管同样给大娘开了《查封（扣押）物品决定书》及《查封（扣押）物品清单》，然后把车带走了。
   6月份，大娘又提起诉讼，理由和上次一样。但大娘没注意的是，这一次城管依据的法律规范和上一次并不完全一样。
   同月，大娘到执法局拿回2月份被扣押的三轮车。
   8月份，法院作出判决，判决驳回大娘的诉讼。大娘不服，提起上诉。
   这一次，二审法院审理后判决驳回大娘的上诉。
   与上一个案子不同，这一次执法局的依据中，多了一项《无证无照经营查处办法》第十一条。
   该条规定：。。。对涉嫌从事无照经营的场所，可以予以查封；对涉嫌用于无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品，可以予以查封、扣押。
   因此，二审法院认为，城市管理综合行政执法局具有行政处罚权及相应的行政强制措施职权。
   城管对于占道经营商贩的东西可以进行扣押吗？
   对于这个问题，简单查了一下相关案例，发现大多案子的执法依据都是地方性法规，比如说《上海市市容环境卫生管理条例》、《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》，文件中都规定了可以扣押相关物品，那么城管执法就是合法的。
   《上海市市容环境卫生管理条例》第二十一条
   单位和个人不得擅自占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道及其他公共场所设摊经营、兜售物品以及堆放物品，影响市容环境卫生。
  本市道路两侧和广场周围建（构）筑物内的经营者不得擅自超出门窗和外墙经营。
  违反第一款、第二款规定的，由城市管理综合执法部门责令改正，可以处一百元以上一千元以下罚款。对设摊经营、兜售物品的，可以暂扣设摊经营、兜售的物品和与违法行为有关的工具。

   《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第六十三条 违反本条例规定，有下列行为之一，影响市容的，由设区的市、县（市、区）城市管理主管部门按照以下规定处理：

   （六）擅自占用道路。。。以及其他公共场地摆摊设点的，责令停止违法行为；继续违法经营的，可以依法扣押涉案的物品及其装盛器具。。。依法决定实施扣押的，应当履行法定程序，制作并当场交付扣押决定书和清单.

 编辑：石敏